Олександр Євдін,
заступник начальника Українського науково-дослідного інституту цивільного захисту
Правова держава не може існувати без правової культури, досконалого механізму застосування законів у будь-якій сфері життя. Безпека життєдіяльності не є винятком. 2 жовтня 2012 року Верховною Радою України був прийнятий, а з 1 липня 2013 року набув чинності Кодекс цивільного захисту України,
Аналіз тенденцій розвитку основних природних, техногенних, екологічних небезпек і загроз та прогноз на перспективу свідчать, що на території України найближчими роками зберігатиметься високий рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру, що ставить проблему запобігання їх виникненню і ліквідації або мінімізації наслідків у ряд найбільш актуальних.
Для успішної боротьби з природними і техногенними катастрофами потрібна цілеспрямована державна політика та створення основного інструмента її реалізації — системи протидії надзвичайним ситуаціям.
Основними законами України, які визначали державну політику у сфері цивільного захисту, механізм її реалізації у мирний та воєнний час, правовідносини та організаційні засади суб’єктів діяльності у цій сфері до 1 липня 2013 року були Закони України:
«Про Цивільну оборону України», прийнятий у 1993 році;
«Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», прийнятий у 2000 році;
«Про правові засади цивільного захисту», прийнятий у 2004 році;
«Про аварійно-рятувальні служби», прийнятий у 1999 році;
«Про пожежну безпеку», прийнятий у 1993 році.
Вочевидь, усі вони розроблялися у різний час, деякі з них у зв’язку з відсутністю суб’єкта права, на який може поширюватись їхня дія, втратили свою актуальність. Крім того, деякі з них за змістом мали спільний предмет правового регулювання, містили численні дублювання та суперечності, а у ряді випадків не відповідали нормам міжнародного гуманітарного права.
До набуття чинності Кодексом в державі де-юре як підтвердження недосконалості законодавства у сфері цивільного захисту паралельно функціонували три державні системи з протидії надзвичайним ситуаціям, а саме:
— система цивільної оборони (створена на підставі Закону України «Про Цивільну оборону України»);
— єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру (створена на підставі Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»);
— єдина державна система цивільного захисту населення і територій (створена на підставі Закону України «Про правові засади цивільного захисту»).
Ситуація, яка склалася у законодавчому полі, вимагала невідкладного його удосконалення.
Тому рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 16 травня 2008 р., введеним в дію указом Президента України від 26 червня 2008 р. № 590, було визначено доцільність розроблення Кодексу цивільного захисту України як єдиного систематизованого законодавчого акта з питань цивільного захисту.
У Кодексі встановлюється кардинально нове поняття і сутність терміну «цивільний захист». Його розробники уважно вивчили та проаналізували в якому значенні вживається термін «цивільний захист» в Законі України «Про правові засади цивільного захисту». У зазначеному законі наведено, що цивільний захист — це система (комплекс) заходів, які здійснюються органами виконавчої влади.
Положеннями статей 16 та 17 Конституції України визначено, що питання забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи є обов’язком держави, а захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави.
Відповідно до Конституції України кожен громадянин України має право на захист свого життя і здоров’я від наслідків аварій, катастроф, пожеж, стихійного лиха та на вимогу гарантій забезпечення реалізації цього права від органів державної влади та суб’єктів господарювання.
Ґрунтуючись на таких положеннях Конституції України, в ст. 4 Кодексу встановлюється, що цивільний захист — це функція держави, яка спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом попередження і ліквідації таких ситуацій та надання допомоги постраждалим.
Для реалізації такої важливої функції держави, як цивільний захист, з метою забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, в країні створюється Єдина державна система цивільного захисту і визначаються суб’єкти забезпечення цивільного захисту.
У Кодексі розділом «Єдина державна система цивільного захисту» конкретизовані склад та структура Єдиної державної системи цивільного захисту, порядок її створення, а також порядок створення територіальної й функціональної підсистем (що визначено вперше).
Також визначено, що керівництво функціонуванням Єдиної державної системи цивільного захисту, її підсистем і ланок підсистем покладається на відповідних посадових осіб, зокрема:
— керівництво Єдиною державною системою цивільного захисту — на Кабінет Міністрів України;
— безпосереднє керівництво функціональною підсистемою та її ланкою — на керівника органу, що створив таку підсистему, ланку;
— безпосереднє керівництво територіальною підсистемою Автономної Республіки Крим — на Раду міністрів Автономної Республіки Крим;
— безпосереднє керівництво іншими територіальними підсистемами та їх ланками покладають на посадових осіб, які очолюють органи, що створили такі підсистеми, ланки.
Кодекс містить окремі статті, які визначають конкретні положення щодо створення та функціонування кожного виду формувань сил цивільного захисту.
У Кодексі встановлюється, що роботами з ліквідації надзвичайних ситуацій керує одна особа — керівник робіт з ліквідації надзвичайної ситуації. Визначаються положення і норми щодо його призначення, повноваження, права та інше, що регулює відносини керівника робіт з ліквідації надзвичайної ситуації. Свої повноваження і функції керівник робіт з ліквідації надзвичайної ситуації здійснює за принципом єдиноначальності. Також Кодексом встановлюється необхідність створення і функціонування Штабу з ліквідації надзвичайної ситуації як робочого органу керівника робіт з ліквідації надзвичайної ситуації, положення і норми щодо його функціонування.
Главою «Ліквідація надзвичайних ситуацій» в окремій статті встановлено норми щодо тимчасового введення в Україні або у межах конкретної її території режимів підвищеної готовності та надзвичайної ситуації. Зазначені режими неодноразово вводилися у межах конкретних територій, але правових підстав для цього не було. Відповідними статтями глави визначаються норми та регулюються відносини стосовно проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, гасіння пожеж, проведення відновлювальних робіт, життєзабезпечення постраждалих.
Глава «Відшкодування матеріальних збитків та надання допомоги постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій» нова. У спеціальних законах з питань цивільного захисту положень щодо відшкодування збитків та надання допомоги немає. Вона містить статтю «Соціальний захист постраждалих», якою визначено статус постраждалого у надзвичайних ситуаціях, встановлено перелік заходів соціального захисту та відшкодування збитків, джерела фінансування, за рахунок яких реалізують заходи соціального захисту. Окремими статтями визначено порядок відшкодування збитків, забезпечення постраждалих житлом, яке внаслідок надзвичайних ситуацій стало непридатним для проживання, питання надання медичної, психологічної, гуманітарної допомоги тощо.
У Кодексі міститься окремий розділ, який регулює відносини та визначає відповідні норми й положення, пов’язані з підготовкою фахівців із питань цивільного захисту, органів управління та сил цивільного захисту.
Розділ «Фінансове та матеріальне-технічне забезпечення заходів цивільного захисту» містить статтю, що визначає положення щодо фінансування медико-психологічної реабілітації рятувальників, медичних працівників Державної служби медицини катастроф, постраждалих, громадян, яких залучали до проведення робіт із ліквідації надзвичайних ситуацій, неповнолітніх осіб, постраждалих від лиха.
Вперше на законодавчому рівні визначено статус рятувальників, їхні обов’язки та права, уточнено і конкретизовано положення стосовно соціального і правового захисту осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту, а також осіб, звільнених зі служби цивільного захисту.
Кодексом конкретизовано питання планування діяльності Єдиної державної системи цивільного захисту, зокрема передбачено, що керівник суб’єкта господарювання з кількістю персоналу 50 осіб і менше розробляє та затверджує Інструкцію щодо дій персоналу суб’єкта господарювання у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій, а не план реагування на надзвичайні ситуації, як це було передбачено відповідними документами.
Також визначено положення і норми стосовно аварійно-рятувального обслуговування об’єктів господарювання і територій, для яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій, аварійно-рятувальними службами та формуваннями Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, надання ними платних послуг, які не суперечать та не заважають їхній основній діяльності.
Кодекс цивільного захисту України, у якому враховано національний та міжнародний досвід з питань цивільного захисту, встановлює єдину систему з протидії надзвичайним ситуаціям в Україні. Він сприятиме зниженню ризику виникнення надзвичайних ситуацій, формуванню належних правових, економічних і організаційних засад захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій у мирний час та в особливий період, а також підвищення ефективності державної політики у сфері цивільного захисту.
